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      老小區電梯改造的政策演變
      2021-03-26

      摘要:伴隨城市發展與住宅更新,老小區電梯改造的民眾訴求日益上升。一些地方從管理角度先行發布規范性文件,自2015 年中央出臺相關政策后,各地普遍跟進并加大支持力度,加裝電梯變為城市工作的重要任務。加裝電梯政策為何發生如此轉變,密集性政策背后體現何種治理邏輯?基于文本分析方法,總結分析政策發展及文本特性發現:政策階段性發展不完全契合傳統政策擴散邏輯,是政府治理邏輯轉向之結果。初期政策意在回應民眾訴求,屬于職能部門管理行為,遵循依法行政原則;伴隨中央的“民生工程”定位,在“以人民為中心”理念和“類行政任務”驅動下,加裝電梯演變為一項地方治理任務,在治理邏輯轉向及實踐跟進中,政策目標、內容等發生轉變。

      一、問題提出:加裝電梯政策演變的內在

      隨著城市發展與住宅更新步伐加快,老小區電梯改造①的呼聲日益強烈。老舊小區主要由單位社區、20 世紀 80 年代早期的動遷房等轉化而來,老年居戶居多。近年來,這類小區設施陳舊老化、公共空間緊缺等問題逐漸凸顯,但一般位于市中心,公共設施齊全、生活便利,因而加裝電梯成為高層住戶最突出的訴求。為回應民眾訴求,一些地方開始出臺政策對加裝電梯進行程序性規范。例如,廣東省于 2008 年率先印發《廣東省既有住宅增設電梯指導意見》,北京市和上海市隨后于 2010 年和 2011年出臺相應政策,但加裝過程涉及手續審批、資金籌集、安裝風險、日后維護、業主協調等多種問題,實際進展緩慢。2015 年,加裝電梯開始獲得中央政策支持,以國務院辦公廳印發《關于進一步發揮住宅專項維修資金在老小區電梯改造中支持作用的通知》為標志。從 2018 年開始,“加裝電梯”連續

      三年被納入國務院《政府工作報告》,措詞層層遞進,2018 年為“鼓勵有條件的加裝電梯”,2019 年變為“支持加裝電梯”,2020 年明確指出“新開工改造城鎮老舊小區 3.9 萬個,支持加裝電梯”。在中央政策指引下,各地紛紛出臺政策并將其視為城市管理中一項重要工作。加裝電梯實踐取得突破進展。例如,上海市在 2011 年和 2013 年出臺的相關文件基礎上,于 2019 年發布加裝電梯新政②,從審批程序、資金補貼、業主同意標準等方面加大支持力度。截至2020 年 4 月底,已有 1,124 幢房屋通過居民意見征詢,其中,僅2019 年一年就立項 624 臺,超過往年累計立項總和。已經完工投入運營的數量也大幅增長,到 2017 年 12 月,成功案例僅 10 多臺[4 ],2018年 36 臺,2019 年共 131 臺安裝成功,而 2012—2017年一共只有 54 臺。廣州市的實踐成果更為突出,截至 2019 年 9 月底,老舊小區加裝電梯規劃審批已達 6,153 宗,建成投入使用共 3,781 臺,加裝電梯數量占全國加裝電梯總量的 40%,居全國各大城市首位[6]。

      老小區電梯改造的政策與實踐反映了政府對民眾訴求的有效回應,但加裝電梯涉及多類利益群體,其中,高層住戶是主要受惠者,低層住戶為直接受損者,作為財政補貼的抽象出資者———城市其他群體則是間接受損者。而政策主流敘事話語是服務老年群體,這類群體數量有限且集體行動能力不強,何以能夠排除反對意見,贏得不斷強化的政策響應?依照政策回應理論,政治行為是利益集團互動的結果[7],利益集團以組織化形式參與并影響政策制定過程[8],還可能與政治精英聯盟,設置隱蔽議程阻止問題進入政策議程,使政策最大限度地符合自身利益。這顯然不能解釋我國加裝電梯政策的變化。不同于西方,中國政府是中性政府,在制定公共政策時可以超越具體利益集團的影響,回應公眾的利益訴求,反映了服務型政府建設的內涵。

      這一說法應用于加裝電梯,意味著高層老年住戶出行需求具有法理上的優先性 (方能排除低層住戶基于其他理由的抗辯)。這一含義是意味深長的,表明政府可以對不同群體利益進行排序,并制定政策。那么,此政策何以發生,其內在邏輯為何?從形式上看,加裝電梯政策與我國一般政策擴散方式類似,受到縱向政府間關系影響,經歷地方探索,中央認可、全國推廣的過程,但深入其中發現,其政策發展中的具體目標及內容不斷變化,這些變化是什么、與政府治理理念有何關聯?本文立足于此展開研究。 二、文獻回顧與評述加裝電梯問題出現伊始,學者便開始跟進研究,重點關注加裝電梯合法及合理性問題、實踐難點及對策。前者側重應然層面分析、以法學界研究為主,主要探討加裝電梯涉及的法律與程序等,如加裝電梯的修建行為性質[1][17]、業主表決標準應如何確定等[18- 19]。公共管理界從政策角度展開研究。向 和黃伯平[20]基于公共物品理論認為,“電梯”不具有流動性,居民無法輪流享用電梯帶來的效用。因此加裝電梯難以通過類似公共池塘資源處理方式,應通過近似于私人物品的供給方式解決、訴諸社區居民的內在需要,采取本棟居民協調一致同意原則,可利用制度環境和社區能人的作用[23]。亦有學者聚焦加裝電梯操作層面[24],提出加裝成本等費用分攤和損失補償模型,從實然層面研究聚焦加裝電梯實踐難題以及費用分攤、鄰里關系、環境條件、協調審批、業主表決權等方面的政策建議[29 - 30]??傮w觀之,主流觀點認為,老年人確有加裝電梯的需要,但作為一項集體行動,政府要管住自己的手、不應以行政干預私人事務,應由業主協商一致、自行解決利益的轉移與補償[32]。政府出資有可能扭曲市場價格信號、違背公平,甚至留下尋租與腐敗空間。從實踐上看,基層治理工作中加裝電梯呈現雙重性:一方面,越來越多的地區將其納入民生工程,不斷出臺新政、增加支持力度,如簡化申請程序,提供資金補貼等,將其作為社區工作主要任務之一,甚至出現政府購買第三方服務、負責協助加裝電梯等多種做法①;另一方面,實踐推進面臨多重困境,如建設和后續運維資金缺口大、技術難度大等、低層住戶的強烈反對[35]等??梢?,政府介入加裝電梯過程未得到理論界和輿論上的一致支持,反而引發了很多爭議。那么,政策為何仍迅速發展且推動力度不斷加大?政策用意何在?政策變化何以發生?體現何種治理邏輯?解答這些追問需要厘清以下基本問題:一是政策的目標及其變化,即中央及各地政府政策目標為何,有何異同,政策目標發生什么變化;

      二是加裝電梯政策具體內容,包括政策工具及其變化;

      三是政策節點,即政策密集出臺的時間與背景,以解釋政策在何時、何種情勢下發生變化。因此,本文從加裝電梯政策文本出發,分析政策發展演變及文本特征,結合當前宏觀社會發展背景,揭示其背后的意涵指向。 

      三、研究資料及方法

      (一)研究資料

      為了獲取政策文本,我們以“老舊小區 / 既有住宅”“增設電梯 / 加裝電梯 / 電梯安裝”等為關鍵詞,使用百度搜索引擎搜索中央及地方的相關政府部門官網,并在官網上檢索各類政策文件。政策文本的收集整理遵循以下原則:

      第一,政策種類僅涉及官方政府部門發布的正式文件,包括規定、條例、意見、辦 法、通知、方案等各類規范性文件。

      第二,以 2008 年12 月 19 日和 2020 年 5 月 28 日為起止時間搜集各類相關政策文件。需要說明的是,《廣東省既有住宅增設電梯指導意見》是迄今為止最早的地方規范性政策文件,故以此為起始時間;選取 2020 年 5 月 28日為截止時間的原因在于:現有針對老小區電梯改造的文件均依照《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)的相關規定,2020 年 5 月 28 日后,《物權法》相應廢止,《民法典》開始生效。

      第三,政策范圍涵蓋中央、省、市級政策文件,其中,市級選取各省會城市政策文件為代表。最終,本文共遴選政策文本67份,其中,中央層面5份、省級層面20份、市級層面42份。



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